РАЗВИТИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СОТРУДНИЧЕСТВЕ С УКРАИНОЙ

13.11.15 12:43

После расширения своих границ к границам Украины в 2004 году Европейский Союз (далее – ЕС) инициировал новые внешнеполитические инструменты сотрудничества со странами региона Восточной Европы и Южного Кавказа, то есть, в том числе, с Украиной и Грузией. Сначала такой новой политикой ЕС стала Европейская политика соседства (далее – ЕПС), а позже она включила в себя новую инициативу – Восточное Партнерство (далее – ВП).


Характеристика этих инструментов сотрудничества ЕС и Украины после десяти лет их реализации является особенно актуальной, ведь она будет способствовать лучшему пониманию современных отношений двух сторон для разработки и реализации направлений совершенствования государственной евроинтеграционной политики Украины.
Анализ различных аспектов данной проблемы основан на исследованиях украинских и зарубежных практиков и ученых в сфере государственного управления, политических наук и международных отношений, которые посвящены анализу внешней евроинтеграционной политики Украины, а также инициатив ЕС в отношении его государств соседей. Однако, остается актуальным осмысление результатов сотрудничества ЕС и Украины в рамках ЕПС и ВП и их перспектив, учитывая новые региональные геополитические реалии, а также факт не подписания на Вильнюсском саммите соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС.
Поэтому, целью данной статьи является анализ ЕПС и ВП как внешнеполитических инструментов сотрудничества ЕС с Украиной через призму новых геополитических условий в регионе, в том числе и из-за не подписания, как ожидалось, нового усиленного соглашения об ассоциации между ЕС и Украиной на Вильнюсском саммите Восточного партнерства в ноябре 2013 года.
Почти за год до расширения ЕС на Восток, или так называемого «пятого расширения», 11 марта 2003 года Европейская Комиссия приняла новую концепцию своих отношений с Украиной. В послании под названием «Расширенная Европа – Соседство: новое измерение отношений с нашими восточными и южными соседями» [1] Комиссия четко определила, что целью новой концепции является создание зоны процветания и добрососедства – «круга друзей», с которыми она будет развивать тесные мирные отношения и сотрудничество. Главной целью является сотрудничество со странами-партнерами в целях содействия процессу их политических и экономических реформ, поддержки более тесной экономической интеграции, устойчивого развития и обеспечения политической поддержки и помощи. Кроме того, в ответ на реальный прогресс в демонстрации приверженности общим ценностям и эффективного проведения политических и институциональных реформ, всем соседним странам, в том числе и Украине, будет предложена доля внутреннего рынка ЕС. Одновременно возможна и дальнейшая интеграция для содействия свободному передвижению людей, товаров, услуг и капиталов (четыре свободы ЕС).
В мае 2004 г. Европейская Комиссия приняла Стратегический документ по ЕПС («Strategy Paper») [2]. Таким образом, ЕПС была разработана в 2004 году во избежание появления новых раздельных линий между расширенной Европой и ее соседями, усиливая стабильность и безопасность в регионе. Сотрудничество в рамках этого инструмента ЕС предложил шестнадцати ближайшим своим соседям: Азербайджану, Алжиру, Беларуси, Армении, Грузии, Египту, Израилю, Иордании, Ливану, Ливии, Марокко, Молдове, Оккупированным Палестинским Территориям, Сирии, Тунису и Украине.
Можно констатировать, что «предоставление статуса «соседа» не предусматривает никаких интеграционных перспектив, а только определенное содействие в приближении к политико-правовым стандартам Евросоюза» [3], как подытожил украинский доктор политических наук В. Копийка. Западный исследователь расширений ЕС В. Седельмайер отметил, что одним очевидным недостатком ЕПС является то, что Евросоюз не предложил свою лучшую награду – членство, а лишь достаточно расплывчатое поощрение «более близких отношений» [4]. Поэтому, к сожалению, статус соседа согласно ЕПС практически заменил перспективу ассоциации с ЕС и создании зоны свободной торговли для Украины.
Оценивая сотрудничество Украины и ЕС в рамках Европейской политики соседства, Министерство иностранных дел Украины отмечало неизменность позиции Украины относительно данной инициативы ЕС: ключевые принципы ЕПС не отвечают стратегической цели Украины относительно приобретения членства в ЕС. Глава миссии Украины при ЕС К. Елисеев, выступая в Европейском Парламенте в 2011 году, отметил, что ЕПС «не способна продвигать европейскую интеграцию. Украина – пример. Мы прошли фазу, когда европейская интеграция стала ключевым принципом развития страны. Это произошло не благодаря, а вопреки ЕПС. Сейчас мы находимся в ситуации, где ЕПС не может предоставить необходимые политические сигналы. Поэтому ЕПС должна включить в себя механизм расширения» [5].
Такая позиция украинской стороны, которая в то время вела переговоры с ЕС о подписании нового усиленного соглашения между двумя сторонами, стала в том числе актуальной для переосмысления Евросоюзом целей ЕПС. Поэтому, для дальнейшего исследования в данном направлении перейдем к характеристике результатов и перспектив ВП как инициативы ЕС для сотрудничества, в том числе, и с Украиной.
Польша активно выступила с инициативой разработки единой политики ЕС в отношении государств СНГ на ее восточных границах. Для нее интеграция Украины в Евросоюз означала бы успех в таких важных сферах: расширение зоны мира, безопасности и стабильности, в частности на восточной границе Польши, укрепление демократических ценностей и демократических институтов в Украине для активного развития экономического сотрудничества, противостояния глобальным угрозам и предотвращения опасностей в сфере экологии и т.д. Ввести ВП Польше удалось с помощью такого государства ЕС, как Швеция.
Для выделения отдельной инициативы ЕС в отношении государств Восточной Европы и Южного Кавказа, которую можно назвать восточным измерением ЕПС или отдельной составляющей ЕПС, способствовали несколько факторов. Рассмотрим некоторые из них.
Во-первых, политика ЕС в отношении стран Черноморского региона состоит из определенных инициатив, касающихся и Украины как части данного региона. Так, в 2007 году ЕС инициировал Черноморскую синергию (Black Sea Synergy)
– региональную инициативу, направленную на углубление сотрудничества ЕС с государствами Черноморского региона. После вступления в ЕС Румынии и Болгарии Черное море стало «частично внутренним» морем ЕС. Таким образом, перед странами региона возникли новые вызовы, но и открылись общие интересы и возможности для обеспечения мира, стабильности, роста благосостояния и развития регионального сотрудничества [6]. Основными сферами сотрудничества было выделено: 1) демократия, уважение прав человека и хорошее управление, 2) управления миграционными потоками и усиления безопасности, 3) «замороженные» конфликты, 4) энергетика, 5) транспорт, 6) окружающая среда, 7) морская политика,
8) рыболовство, 9) торговля, 10) исследовательские и учебные связи, 11) наука и технологии, 12) занятость и социальная политика, 13) региональное развитие [7]. Отметим, что Черноморскую синергию ЕС ввел в 2007 году – в год вступления Румынии и Болгарии в Евросоюз. Таким образом, ЕС из-за интеграции этих государств, впервые в 2007 году получил доступ к Черному морю благодаря новым своим границам. Соответственно, по мнению автора этого исследования, этим можно объяснить повышенное внимание ЕС с 2007 года и в дальнейшем к Черноморскому региону.
Кроме того, в декабре 2010 года Европейская Комиссия представила Стратегию ЕС для Дунайского региона с целью развития экономического потенциала и улучшение экологической ситуации. Данная стратегия должна объединить усилия четырнадцати стран, по территории которых протекает река Дунай: Германию, Австрию, Венгрию, Чехию, Словакию, Словению, Болгарию, Румынию, Хорватию, Сербию, Боснию и Герцеговину, Черногорию, Молдову и Украину [8]. Согласно планам Евросоюза, реализация Стратегии для Дунайского региона должна принести жителям такие преимущества, как: быстрый и экологически чистый транспорт, более дешёвые и безопасные энергоносители, улучшение окружающей среды, благосостояние, новые привлекательные туристические и культурные направления и высокую безопасность [9].
Более того, в 2011 году Европейский Парламент утвердил «Стратегию в регионе Черного моря» [10], охватывающую десять государств: три государства Евросоюза – Болгария, Румыния, Греция, государство-кандидат на вступление в ЕС
– Турция, пять восточноевропейских государств - соседей ЕС – Азербайджан, Армения, Грузия, Молдова, Украина, а также Россия – как стратегический партнер ЕС. В отличие от Черноморской синергии, которая имела скорее ограниченные результаты, обновленная программа призвана стать интегрируемых частью более широкой внешней политики и политики безопасности ЕС и его отдельных составляющих, с эволюцией ЕПС включительно [11].
Итак, после предпоследнего расширения ЕС в 2007 году – вступления Болгарии и Румынии в Евросоюз, ЕС стал больше внимания уделять Черноморскому региону в своей внешней политике, разрабатывая новые инициативы для данного региона, ведь он является ключевым для энергетической безопасности ЕС и диверсификации поставок энергоресурсов на европейский рынок, а также в целом для сферы безопасности. Так как Украина является частью Черноморского региона, она теперь имеет больше возможностей для расширения сотрудничества и интеграции с ЕС, в том числе, и в рамках инициатив, касающихся данного региона.
Во-вторых, в августе 2008 года произошел вооруженный конфликт между Российской Федерацией и Грузией, что стало дополнительным фактором привлечения внимания ЕС к своей восточной границе, о чем говорится в документе Европейской Комиссии «Восточное Партнерство» [12]. Ведь для Евросоюза Восточная Европа – это «постоянная угроза вспышки от искры этнического конфликта, политического мошенничества, экономических ударов и подрывной деятельности России ... Если местные экономики рухнут, ЕС должен будет оказать им финансовую помощь; угроза межэтнических войн представляет собой прямой вызов мирному проекту ЕС, также очевидно, что никто из членов ЕС не хочет вернуться в эпоху, когда безопасность Европы обеспечивалась путем баланса сил и разделения на сферы влияния» [13]. Поэтому, хотя в первом варианте документа о ВП говорилось, что эта политика ЕС вторичная относительно взаимодействия с Россией и лишь дополняет его, то в конечной версии указывается, что она будет развиваться параллельно сотрудничеству с Россией [14].
Так, введение ВП состоялось в 2008 году. В этой отдельной составляющей ЕПС ЕС отметил желание государств Восточной Европы и Южного Кавказа углубить свои отношения с ЕС, а также признал, что политика Евросоюза в отношении этих государств должна быть активной и единой: ЕС будет оказывать существенную поддержку этим государствам-партнерам в их стремлении приблизиться к ЕС, а также всю необходимую помощь в проведении реформ, необходимых для такого приближения. ВП называют более амбициозным партнерством с государствами Восточной Европы. Оно должно стать долговременным политическим сигналом солидарности ЕС, которое поддержит выделение дополнительной более значительной помощи в проведении государствами Восточной Европы, в том числе Украиной, реформ по развитию демократии и рыночной экономики, укрепления государственности и территориальной целостности. Поэтому ВП отвечает интересам стабильности и процветания, как государств-партнеров, так и ЕС, и Европейского континента в целом [15]. Углубления двусторонних отношений предполагалось путем более высокого уровня политической организации и прогрессивного усиления связей в основных сферах.
Евросоюз признает в ВП, что одним из наиболее четких сигналов, которые он может предоставить своим партнерам по конкретным обязательствам, является приведение уровня финансирования в соответствие с уровнем политических амбиций Партнерства путем увеличения финансовых ресурсов. Например, до ВП уровень финансирования государств-партнеров в соответствии с Европейским инструментом соседства и партнерства в 2008 году составлял 450 млн. евро. После принятия же ВП Европейская Комиссия предлагала прогрессивное увеличение этой суммы до 785 млн. евро в 2013 году. Поэтому на период 2010-2013 гг. предусматривалось выделение дополнительных средств в сумме 350 млн. евро в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства [16]. Что касается организационной структуры ВП, то Европейская Комиссия предложила многоуровневую структуру, состоящую из четырех уровней.
Поэтому, если подытожить, то ВП выделила такие краеугольные камни отношений: во-первых, соглашения об ассоциации, которые должны были заменить существующие в государствах ВП на то время соглашения про партнерство и сотрудничество; во-вторых, создание зоны свободной торговли; в-третьих, постепенная либерализация визового режима. Тем не менее, по мнению известного западного ученого по вопросам расширения ЕС В. Седельмайера, ВП исключает то, что государствасоседи ЕС на его восточной границе ценят больше всего – военную безопасность и потенциальное вступление в Евросоюз. Именно поэтому еще неизвестно, станет ли ВП более эффективным инструментом, чем ЕПС в политике ЕС в отношении своих соседей в Восточной Европе [17].
В конце отметим, что если сравнивать ЕПС и ВП, то ЕПС построена на принципах дифференциации и условности в отношении перехода к следующей фазе интеграции после выполнения предыдущей. Зато ВП создана на новом принципе во внешнеполитической практике Евросоюза политической ассоциации и экономической интеграции. Так, правовым инструментом ЕПС является дифференцированные планы действий, а инструментами ВП – соглашения об ассоциации с созданием создании зоны свободной торговли [18], как обобщил в 2011 году украинский кандидат юридических наук Я. Костюченко.
Таким образом, можно сделать выводы из проведённого автором исследования.
Оценивая результаты такой внешнеполитический инициативы ЕС как ЕПС, можно говорить о том, что она с самого начала не могла стать эффективным инструментом сотрудничества ЕС со всеми своими государствами-соседями через различные цели самих государств-соседей во взаимоотношениях с Евросоюзом. Ведь, условно государства-соседи ЕС в рамках данной инициативы можно разделить и две группы: партнеры на восточной границе ЕС, которые имеют намерения и определенные перспективы членства в Евросоюзе в будущем (например, Украина, Молдавия, Грузия), и южные соседи, не имеющие таких намерений и перспектив (к примеру, Египет, Алжир, Тунис, Марокко).
Поэтому проводя анализ ЕПС, Европейская Комиссия задумывалась над ее целями, результатами и перспективами, что и привело к созданию в ее рамках дополнительной инициативы – ВП в 2008 году для региона Восточной Европы и Южного Кавказа. Отметим, что дополнительным фактором, который позже снова заставил ЕС пересмотреть свои подходы к ЕПС, однако уже по поводу Средиземноморского региона, было изменение политической ситуации в Северной Африке в начале 2011 года, что привело к усилению Средиземноморского политики в рамках ЕПС.
В результате можно утверждать, что двусторонние отношения между Украиной и ЕС углубились, в том числе, через учреждение новых инициатив ЕС в отношении своих новых государств-соседей после его расширений в 2004 году и 2007 году и возникновения общей границы между Украиной и ЕС. При этом минусом обоих внешнеполитических инициатив ЕС – как ЕПС, так и ВП – нужно назвать то, что они не представляли перспективы членства для тех государств Европы, которые к этому стремятся. Безусловно, по сравнению и изначальной ЕПС, ВП является более прогрессивной инициативой для стран Восточной Европы, так как предусматривало подписание и реализацию с ними соглашения про ассоциацию и создание зоны свободной торговли.
Однако, не подписание, как ожидалось, нового усиленного соглашения об ассоциации, которое включало создание зоны свободной торговли, между ЕС и Украиной на Вильнюсском саммите Восточного партнерства в ноябре 2013 года, а также те события, которые произошли в Украине в результате этого в конце 2013 года – начале 2014 года, ставят под вопрос эффективность механизмов реализации целей ВП. Эти новые факторы необходимо будет принять во внимание, как Украине, так и ЕС при оценке ВП как части ЕПС, а также исследовать в будущем.

Литература:
[1]. Wider Europe – Neighbourhood : A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours. Communication from the Commistion to the Council and the European Parliament // Commission of the European Communities. – Brusssels, 11.03.2003. – COM (2003) 104 final. – 26 p.
[2]. European Neighbourhood Policy : Strategy paper. Communication from the Commission // Commission of the European Communities. – Brusssels, 12.05.2004. – COM (2004) 373 final. – 35 p.
[3] Копійка В. В. Теоретичний та практичний виміри розширення Європейського Союзу : автореф. дис... д-ра політ. наук : 23.00.04 / Валерій Володимирович Копійка ; Київ. нац. ун-т ім. Т.Шевченка. — К., 2004. — С. 16.
[4] Sedelmeier U. Enlargement. From Rules for Accession to a Policy Towards Europe / Ulrich Sedelmeier // Policy-Making in the European Union / ed. by H. Wallace, M. A. Pollack and A. R. Young ; edition 2010. – New York : Oxford University Press, 2010. – P. 414.
[5]. Європейська політика сусідства повинна давати перспективу членства в ЄС [Електронний ресурс] // ForUm. – 4 лютого 2011. – Режим доступу : http://ua.for-ua.com/politics/2011/02/04/192303.html.
[6]. Нова Чорноморська стратегія ЄС : нові виклики і перспективи для регіону стратегії // Євробюлетень. – 2011. – № 2, лютий. – С. 6.
[7]. Black Sea Synergy – a New Regional Cooperation Initiative. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament // Commission of the European Communities. – Brusssels, 11.04.2007. – COM (2007) 160 final. – P. 3-8.
[8]. Євросоюз запропонував Стратегію для Дунайського регіону // Євробюлетень. – 2011. – № 1, січень. – С. 7.
[9]. European Union Strategy for Danube Region. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions // European Commission. – Brusssels, 08.12.2010. – COM (2010) 715. – 15 p.
[10]. An EU Strategy for the Black Sea. European Parliament Resolution of 20 January 2011 on an EU Strategy for the Black Sea (2010/2087(INI)) // Official Journal of the European Union. – 11.05.2012. – C 136 E/81.
[11]. Нова Чорноморська стратегія ЄС ... – С. 6-7.
[12]. Eastern Partnership. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council // Commission of the European Communities. – Brusssels, 03.12.2008. – COM (2004) 823 final. – Р. 2. [13]. Popescu N. The Limits of Enlargement-lite: European and Russian Power in the Troubled Neighbourhood / Nicu Popescu, Andrew Wilson. – Cambridge : ECFR, 2009. – 64 p.
[14]. Eastern Partnership ... – Р. 2. [15]. Там же.
[16]. Там же. – С. 16.
[17]. Sedelmeier U. Enlargement ... – P. 426.
[18] Костюченко Я. М. Правове регулювання співробітництва України і Європейського Союзу: автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.11 / Ярослав Миколайович Костюченко ; Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка. — К., 2010. — С. 6.

Юлиана Палагнюк

Кандидат политических наук, доцент кафедры государственной политики и менеджмента Черноморского государственного университета имени Петра Могилы (Николаев, Украина)

Прочитано : 1


Напишите комментарии

(В своих комментариях читатели должны избегать выражения религиозной, расовой и национальной дискриминации, не использовать оскорбительных и унижающих выражений, а также призывов, противоречащих законодательству .)

Публиковать
Вы можете ввести 512 символов

Новостная Лента